El corsé tributario de las comunidades autónomas

La mayoría de las comunidades autónomas, 13 en total, han ensayado distintas formas de aumentar su recaudación a través del establecimiento de tributos propios. Aragón ha sido la última en engrosar la lista (ver gráfico), con el anuncio de tres impuestos medioambientales que gravarán las emisiones contaminantes, las superficies comerciales con más de 500 metros cuadrados y los remontes de esquí. Con ellos, el Gobierno autónomo espera recaudar 17,7 millones. Hace poco más de un mes, Baleares anunció también la creación de un impuesto sobre el alquiler de vehículos, que reportará unos ingresos de 12,5 millones de euros.

Las limitaciones a las que se enfrentan las autonomías convierten, no obstante, la creación de los tributos propios -una fórmula para recaudar más y sanear así sus arcas- en un ejercicio de imaginación fiscal. Se trata casi de un ejemplo de funambulismo, porque además de la impopularidad de los impuestos, las autonomías deben enfrentarse a los límites que impone la Constitución, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y las normas comunitarias. Amén de no poder invadir los espacios fiscales de los entes locales.

Las autonomías obtienen más de 1.000 millones de euros con los tributos propios

Encajonadas en este corsé, las administraciones regionales han optado por los tributos propios como vía para arañar unos ingresos que, aunque al lado de lo que recaudan por los impuestos cedidos por el Estado (más de 50.000 millones de euros) parece un pellizco insignificante, suponen anualmente más de 1.000 millones de euros.

Cataluña y Andalucía son las pioneras en la creación de nuevas figuras tributarias. La que más recauda en estos momentos -sin tener en cuenta Canarias, que ha creado un impuesto propio porque carece de IVA- es Madrid (72 millones de euros), según datos del Ministerio de Administraciones Públicas.

Del otro lado, cuatro comunidades -Cantabria, País Vasco, Navarra y Castilla y León- han decidido renunciar a esos ingresos extra, bien para eludir la impopularidad que generan, bien por los impedimentos mencionados, o porque aprovechan para aumentar los impuestos cedidos; algo que suele resultar más ventajoso que el monto que supone la recaudación por tributos autonómicos. El dilema es: que muchos paguen poco o que pocos paguen mucho. Es decir, aplicar el recargo de los tributos cedidos, que suelen recaer en toda o una gran parte de los ciudadanos, o establecer impuestos propios, que suelen gravar actividades de un sector muy específico.

El artículo 6 de la LOFCA prohíbe que las autonomías graven hechos imponibles tasados por el Estado. Y el Estado ya grava casi todo. Las comunidades tampoco pueden ejercer su poder tributario en materias cuya competencia no les haya sido transferida. Y si invaden materias que la legislación reserva a los ayuntamientos, tiene que compensarles. El espacio que les queda es, por tanto, muy reducido. Las que se atreven a crear nuevas figuras se topan siempre con recursos de inconstitucionalidad.

Para sortear estos obstáculos, existen varias opciones. En algunos casos la clave está en la formulación del hecho imponible. Cataluña, por ejemplo, decidió crear en 2001 un impuesto que grava las grandes superficies en virtud del número de metros que tengan y no en función de los beneficios, lo que chocaría con el impuesto estatal de sociedades. De momento, está recurrido, pero el Tribunal Constitucional todavía no se ha pronunciado.

Otra fórmula consiste en camuflarlo, llamándole canon -figura que no existe jurídicamente-. "Éstos son impuestos como la catedral de Burgos, y los vinculan a la prestación de un servicio, cuando existe una caja única y todos los ingresos sirven para pagar todos los gastos", explica el profesor de Derecho Financiero de la Universidad de Salamanca José María Lago. Son muchas las comunidades que han decidido crear un canon sobre el saneamiento de agua, por el que obtienen jugosos ingresos.

Una tercera solución es buscarle una finalidad extrafiscal, por ejemplo, para combatir una práctica dañina o peligrosa. También está muy de moda gravar actividades que perjudican el medio ambiente. En Andalucía hay cuatro impuestos de este tipo con los que el Ejecutivo de Manuel Chaves recauda 35 millones de euros. En el caso de Baleares, el consejero de Economía, Lluís Ramis de Ayreflor (PP), argumenta que el tributo que obligará después del verano de 2006 a quien alquile un vehículo a pagar hasta cinco euros al día servirá para "regular el sector" y "atajar la competencia desleal". Los ecologistas y la oposición critican al PP por haber anulado la ecotasa -que establecía que los turistas debían pagar en los establecimientos hoteleros un euro al día- para luego crear un impuesto que afectará casi exclusivamente al sector turístico.

La finalidad extrafiscal, además de favorecer una mejor aceptación del tributo por parte de la ciudadanía, ha sido determinante para que el Tribunal Constitucional deje pasar algunos impuestos al considerar que no son sustancialmente idénticos a los del Estado, según explica Lago.

El profesor de la Universidad de Salamanca es contrario a la creación de tributos propios, porque "van en dirección contraria a la armonización fiscal que se pretende instalar en la Unión Europea". No obstante, es partidario de que las comunidades aumenten su participación en los impuestos cedidos. "Con un punto más de IRPF ingresarían miles de millones de pesetas más. No lo hacen porque saben que es muy sensible a la ciudadanía", subraya.

Sin embargo, el profesor de Derecho Tributario de la Universidad de Sevilla, Francisco Adame, autor de varios libros sobre la fiscalidad autonómica, se muestra partidario de que las comunidades creen más tributos propios. Si España es un país "funcionalmente federal, lo que haría falta es que el Estado cediera espacios fiscales a las comunidades, que hubiera un reparto de materias", asegura. Pero no carga todas las culpas en esa dirección: "Algunas comunidades no quieren ejercer su responsabilidad fiscal, porque difícilmente están dispuestas a asumir su coste político", asegura. Adame explica que el Tribunal Constitucional ha establecido el principio de corresponsabilidad fiscal, que significa que las administraciones autonómicas tienen competencia tanto en los gastos como en los ingresos. "El avance de descentralización en materia de gasto es incomparable", asegura, pero cuando las comunidades tienen algún tipo de déficit, acuden al "papá Estado para cubrirlo". "Si usted quiere más fondos para mejorar los servicios, tiene que dar la cara ante sus ciudadanos y crear tributos", añade.

El profesor de la Universidad de Sevilla considera que todavía hay margen para crear nuevos impuestos. Sobre todo en materias medioambientales. Opina que los problemas financieros de las autonomías no se resuelven con este tipo de impuestos, pero si existiera un sistema de tributos propios "bien diseñado" sí que se podría lograr "una recaudación considerable". Según sus datos, los tributos sobre el juego y el agua son los que ofrecen un pellizco mayor.

Tanto, que el ministro de Economía, Pedro Solbes, propuso recientemente gravar el consumo del agua para penalizar el despilfarro. El Gobierno pretende crear varios tributos verdes que compensen la caída de recaudación que se producirá con las reformas del impuesto sobre la renta y el de sociedades. Pero muchas de estas nuevas figuras son de competencia autonómica y el Estado tendría que compensar a las comunidades por lo que éstas dejaran de recaudar.

Mientras, el corsé tributario seguirá siendo un fastidioso impedimento para las autonomías que ingenian impuestos propios y una buena excusa para aquellas que no están dispuestas a establecer estas figuras.